A privatização da Eletrobras é ruim para a população e péssima para a natureza

17/06/2021

Por
Fernando Machado

No Brasil, temos a 2ª tarifa energética mais cara do mundo. A privatização da Eletrobras vai contra a tendência mundial, dificulta o combate à crise climática e deve elevar as tarifas e aumentar os conflitos nas regiões de grandes reservatórios para que poucos acionistas lucrem mais – a Fiesp estima uma transferência de renda de R$ 460 bilhões.

Não apenas os acionistas de Belo Monte, mas todos os agentes do mercado de energia se mobilizaram contra o que chamaram de “intervenção” do IBAMA, quando o instituto exigiu a redução da vazão do rio para evitar graves impactos sobre o bioma amazônico, após o aumento da mortandade de peixes. Reprodução Wikimedia Commons.

No momento em que o país está novamente diante da possibilidade de um novo racionamento de energia elétrica, o governo Bolsonaro tenta aprovar, em regime de urgência, a privatização da Eletrobras, maior empresa de energia elétrica da América Latina. Ao contrário do que afirmam os entusiastas da privatização e das reformas do setor elétrico, a crise que vive o setor elétrico nada tem de nova. Pelo contrário, ela é crônica e se manifesta nas elevadíssimas tarifas – 2ª mais cara do mundo pelo método da paridade do poder de compra –  e no déficit estrutural de investimentos do setor. 

O episódio é mais uma demonstração de que o capital, que impõe sobre a sociedade sua lógica expansionista independentemente do caráter devastador de suas consequências, é incapaz de dar respostas aos nossos problemas estruturais. Ao servir de suporte à contrarreforma neoliberal do setor elétrico, a privatização da Eletrobras é tida como uma medida central para abrir caminho para o avanço do processo de mercantilização da energia elétrica, dando a ela tratamento igual a outras commodities, estimulando a liberalização do mercado elétrico e fomentando, assim, o crescimento de mercados secundários e a configuração de mercados futuros.  

Privatizar os lucros e socializar os gastos

A privatização e a liberalização do setor tem como objetivo possibilitar a captura dos benefícios sistêmicos, convertendo vantagens competitivas em fontes de rendimentos privados extraordinários. Assim, tudo aquilo que deveria servir para a geração de vantagens de toda a sociedade na forma de tarifas mais baixas para os consumidores, pode se converter em uma fonte adicional de lucros particulares. Para que isso ocorra é necessário também a ordenação do setor em uma estrutura concorrencial e fragmentada.

Isso explica, em parte, a pressa para colocar na ordem do dia a privatização da Eletrobras. Em primeiro lugar porque a realização da operação antes da implementação do novo marco regulatório permite aos acionistas privados da empresa absorver uma parcela maior da valorização da empresa em consequência das mudanças regulatórias liberalizantes, previstas no Projeto de Lei 414/2021, que altera o marco regulatório do setor, já aprovado pelo Senado Federal e  na Câmara dos Deputados. Em segundo lugar, porque o fim do Regime de Cotas, proposto na MP de privatização da Eletrobras, permite a transferência de um grande volume de energia elétrica do mercado regulado para o mercado livre de energia elétrica. Essa operação ampliará o volume de liquidez das negociações no ambiente de contratação livre, incitando seu crescimento com vistas a dar suporte a posterior transição para o novo modelo regulatório e comercial.

Racionamento e as parcerias público-privadas

O processo de liberalização do setor elétrico teve um marco importante na reforma do setor promovida pelo governo do ex-presidente Fernando Henrique Cardoso (PSDB), em 1995. Essa reforma consistiu na criação de um mercado livre de energia, na privatização de empresas, no estimulo à maior participação dos capitais privados e na entrada de capitais estrangeiros. Com ela, a operação e o planejamento do setor que, em grande medida, se concentravam na Eletrobras, foram dissociados. Em um curto período de tempo, a falta de investimentos privados resultou no racionamento de energia, em 2001. 

O racionamento obrigou o governo a interromper temporariamente o radical processo de liberalização em curso. O rápido fracasso da reforma, que resultou num racionamento penoso para a população, foi um fator de extrema importância na derrota do PSDB nas eleições presidenciais de 2002. A grave crise provocada pelo racionamento e a vitória do Partido dos Trabalhadores (PT) abriram uma grande janela de oportunidade para uma verdadeira reforma do setor elétrico. 

O PT trazia em seu programa a reforma estrutural do setor elétrico, em um momento em que as propostas de intervenção estatal e de reestatização das concessionárias privatizadas encontravam grande eco nos movimentos sociais organizados e na população em geral.  Todavia, a filiação do governo à estratégia de conciliação levou ao abandono do programa e à adoção de medidas que tentavam remendar o modelo de mercado, que, por fim, manteve sua estrutura básica. Essa opção permitiu que o processo de liberalização do setor elétrico continuasse avançando, ainda que em uma transição mais lenta.

Em lugar da liberalização total do mercado elétrico, estabeleceu-se uma divisão no segmento de geração em dois mercados, o Ambiente de Contratação Livre (ACL), onde as usinas de energia elétrica negociam energia elétrica diretamente com intermediários, comercializadoras, ou grandes consumidores, como indústrias, e o Ambiente de Contratação Regulado (ACR), onde as usinas vendem energia, através de leilões, para as distribuidoras de energia. Assim, o mercado livre continuou a crescer, mas sempre escorado pelo mercado cativo, que fornecia a previsibilidade e a rentabilidade necessárias à estruturação dos investimentos, usualmente caracterizados por serem intensivos em capital e de longo prazo de maturação. Diferente do período do racionamento, o investimento tinha também uma âncora nas estatais e no mercado cativo.

A solução encontrada para lidar com a insuficiência e instabilidade dos investimentos privados foi contar com o valioso auxílio das empresas estatais, Eletrobras e BNDES. A partir de 2003, a Eletrobras voltou a promover investimentos em geração e transmissão, especialmente em projetos que se mostravam pouco atrativos para o setor privado, e instituiu parcerias público-privadas nas chamadas Sociedades de Propósito Específico (SPEs), quase sempre com participação minoritária. Foram mais de 175 participações do tipo entre 2005 e 2018. Nos projetos estruturantes, como Belo Monte e Jirau, a Eletrobras entrava com o conhecimento técnico, assumia boa parte do risco do negócio e arcava com grande parte das pesadas garantias. A empresa funcionava também como promotora de programas de estímulo a investimentos, como o Proinfa, de fomento à energia eólica. O BNDES, por sua vez, participava do incentivo ao investimento concedendo crédito subsidiado para os setores público e privado.

Durante os governos do PT, portanto, as estatais funcionaram como meios de sustentação do avanço da liberalização do setor elétrico, seja via subsídios ou assumindo os riscos que ancoravam o avanço do investimento privado no setor. Essa adaptação do modelo garantiu a continuidade da privatização e internacionalização do mercado elétrico, a partir da entrada de diversos grupos estrangeiros no setor, e também o crescimento gradual dos mercados secundários de energia elétrica e de debêntures. 

Em 2012, durante o governo da ex-presidenta Dilma Rousseff, foi aprovada a Lei 12.783, que permitiu ao governo prorrogar, por até 30 anos, concessões de geração (usinas hidrelétricas e térmicas) e transmissão, instituindo o regime de cotas. Nesse regime, após o vencimento das concessões, os ativos passariam para a União e os novos concessionários receberiam apenas uma remuneração pela operação e manutenção dos ativos. As tarifas das usinas em regime de cotas são reguladas e estabelecidas a partir dos custos de produção, ao contrário do Ambiente de Contratação Livre, onde o preço é definido a partir das negociações entre os produtores, consumidores e comercializadores. 

O estabelecimento de uma tarifa para as cotas muito abaixo do custo real de operação e manutenção trouxe prejuízo à Eletrobras e reduziu sua capacidade de investimentos. A revisão dessas tarifas, e a consequente recuperação da capacidade de investimentos da Eletrobras ocorreu apenas em 2016. Mesmo após essa correção das tarifas, a Eletrobras recebe pela energia elétrica vendida no regime de cotas tarifas cerca de R$60/MWh, uma das mais baratas do mundo. Já no ambiente de contratação livre, os preços médios da energia estiveram acima de R$200/MWh em 2020.

A Lei 12.783 desagradou os entusiastas da liberalização do mercado sem, contudo, conter seu avanço. Entre 2005 e 2020, o número de agentes no mercado livre passou de 662 para 10 mil, entre comercializadores, consumidores livres e geradores independentes. Nesse mercado há um grande volume de negociações de curto prazo. Os preços podem apresentar picos de variação que ultrapassam 200% em uma semana. A atividade de especulação também é intensa, e o direito sobre a energia elétrica é transacionado em média cinco vezes antes de passar do produtor ao consumidor final. Apesar de não envolver nenhuma atividade operacional e atualmente concentrar apenas 30% do consumo de energia elétrica do país, o segmento de comercialização tem se destacado como um dos mais lucrativos do setor. Essa lucratividade tem atraído novos participantes, como a XP Investimentos e a recém-privatizada BR Distribuidora.

Apesar dos avanços, no caso brasileiro, a “transição para o mercado” enfrenta uma dificuldade adicional, que é dada pela incompatibilidade entre o modelo regulatório liberalizado, que procura dar um tratamento cada vez mais individualizado a cada etapa do processo de produção de energia elétrica, e as características operacionais do sistema elétrico brasileiro, como nos alerta há tempos o especialista em Energia Elétrica Roberto D’Araujo.

Quem ganha privatização?

O sistema elétrico brasileiro foi construído para operar de forma coordenada e cooperativa, como um corpo único, que se beneficia de economias de escala e de escopo. Isso deve ocorrer através da operação conjunta e centralizada dos reservatórios de água, da otimização no despacho da multiplicidade de usinas hidrelétricas, térmicas e eólicas e do escoamento da energia das diferentes partes do nosso país de dimensões continentais através de um robusto sistema de linhas de transmissão.

Nele, a Eletrobras ocupa ainda um papel chave. A empresa controla 50% dos reservatórios de água e de 40% das linhas de transmissão do país. Por isso, a MP 1.031, da privatização da Eletrobras, que prevê o fim do regime de cotas e o direcionamento de um grande volume de energia elétrica para o ACL, representará um grande impulso rumo à organização do setor via mercado. Caso a MP seja aprovada, provocará o aumento da liquidez no Ambiente de Contratação Livre, atendendo a interesses de instituições financeiras e indústrias intensivas em energia elétrica, que vislumbram possibilidades de ampliação das margens de lucros decorrentes do aumento da liquidez nesse mercado. É esse movimento que coloca lado a lado os interesses dos acionistas privados da Eletrobras, que serão beneficiados diretamente pelo aumento da receita da empresa, e os interesses de instituições financeiras e grandes indústrias, que anseiam pelo crescimento do mercado livre de energia. Reúnem-se, assim, interesses diversos em torno da privatização.

De outro lado, com a aprovação da MP 1.031, os consumidores cativos arcarão com os custos do fim do regime de cotas, que se configurará como um grande projeto de transferência de renda aos acionistas da Eletrobras e aos bancos e indústrias intensivas em energia elétrica. A “insuspeita” Fiesp estimou que o montante dessa transferência de renda seja cerca de R$ 460 bilhões em 30 anos, valor consideravelmente superior aos recursos previstos na MP para atenuação dos impactos tarifários.

Este acréscimo nas tarifas de energia elétrica será provocado pelo fim do “regime de cotas”, no qual as usinas mais antigas vendem energia a tarifas reduzidas diretamente para o mercado cativo, atingindo especialmente consumidores residenciais, pequeno comércio e serviços públicos. Além de ganhos decorrentes da compra de um ativo estatal por valor rebaixado, bem no espírito da acumulação por espoliação, a operação irá promover nos anos subsequentes grande transferência de renda dos consumidores para os agentes do mercado de energia elétrica. Ou seja, a maioria da população vai pagar caro pelo aumento dos lucros de poucos, e por muitos anos.

A privatização da Eletrobras, significa por conseguinte, a renúncia a um planejamento que possibilite contemplar a introdução de fontes mais limpas de forma coordenada e cooperativa e a perda do principal instrumento de promoção de políticas públicas. Assim, a medida pavimenta o caminho para o triunfo de uma visão mercantilista do setor elétrico, onde as usinas passam a ser tratadas como meras fábricas de KWh.

Impactos ambientais

A mercantilização do setor e a privatização de grandes reservatórios reforçam a tendência de que se tornem mais comuns disputas como a que hoje ocorre em torno do controle da vazão na Volta Grande do Rio Xingu e a geração de energia elétrica na Usina de Belo Monte. Nesse conflito, não apenas os acionistas de Belo Monte, mas todos os agentes participantes do mercado livre de energia, se mobilizaram através de suas associações de classe e se manifestaram contra o que chamaram de “intervenção” do IBAMA no mercado de energia elétrica, quando o instituto exigiu a redução da vazão do rio para evitar graves impactos sobre o bioma amazônico, após o aumento da mortandade de peixes.  

Naturalmente, as questões econômicas, sociais e ambientais se entrelaçam quando o assunto é a geração de energia elétrica e a gestão de grandes reservatórios de água. Além de impactos na fauna e na flora, a gestão dos reservatórios impacta o abastecimento de água para as cidades, a navegabilidade dos rios e a irrigação de lavouras, entre outras atividades. Como a quantidade de energia gerada tem grande influência nos preços da energia elétrica negociada no Ambiente de Contratação Livre, a tendência é que, conforme a competição se acirre, as decisões relacionadas a outros usos da água, cada vez mais escassa, provoquem mais e mais disputas entre os agentes do setor elétrico e os diversos segmentos da população afetados pela gestão dos reservatórios. 

Dado que a Eletrobras controla os reservatórios de água localizados em bacias hidrográficas importantes, como as dos rios São Francisco, Rio Paraná, Rio Grande e Rio Tocantins, a privatização promoverá um salto quantitativo e qualitativo nesse processo de acirramento dos conflitos, que deve se aprofundar conforme avance a mercantilização e liberalização do mercado de energia elétrica. Com isso, se colocarão cada vez mais em oposição os usos múltiplos da água e os usos econômicos da água. 

Indo contra a tendência mundial

A gestão pública e articulada do conjunto dos ativos sob controle da Eletrobras se mostra ainda mais essencial quando projetados os impactos de importantes transformações que vêm ocorrendo, no Brasil e no mundo, como a generalização da eletrificação, com o consequente aumento absoluto e relativo da demanda por energia elétrica, e a ocorrência cada vez mais frequente de eventos climáticos extremos. 

Os diversos usos da água dos reservatórios fazem das usinas hidrelétricas ativos estratégicos. Por isso, nos países onde há participação hidrelétrica relevante na matriz elétrica, como Canadá, EUA e Noruega, essas usinas permanecem sob gestão estatal, especialmente as que possuem grandes reservatórios.

Completam o preocupante quadro proposto para o setor elétrico os projetos de implantação de usinas térmicas a gás, que elevarão as emissões poluentes do setor, às custas do cidadão brasileiro, visto que a MP 1.031 prevê a destinação de parte da renda futura para o financiamento da expansão termelétrica. A MP 1.031 estabelece também o abandono da política de eficiência energética (PROCEL) e a interrupção de financiamento da empresa ao principal Centro de Pesquisa e Desenvolvimento Tecnológico da América Latina (CEPEL), ambos gerenciados pela Eletrobras. Enquanto vários países procuram aumentar suas capacitações estatais, expandindo o investimento nos centros de pesquisa em inteligência e geração de novas tecnologias no setor elétrico, o Brasil promove o desmonte de sua estrutura. 

Essas medidas vêm ainda acompanhadas, em movimentos simultâneos, de planos do Governo Federal para construção de hidrelétricas na Região Norte associadas a incentivos para ampliação da exploração de minérios, inclusive em áreas indígenas, e da liberação de novas áreas florestais para o desmatamento.

Assim, ainda que os atropelos do Governo Federal transmitam a sensação de que não há um planejamento definido por trás das propostas, suas iniciativas no setor elétrico são compatíveis com o negacionismo climático e com o projeto de país excludente e autoritário em andamento. Carrega essas marcas, sendo caracterizado por uma combinação de desrespeito às regras institucionais e de indiferença com os impactos sociais e ambientais.  

Infelizmente, os entusiastas do projeto de privatização da Eletrobras, seduzidos sobretudo pela perspectiva de lucros que podem ser gerados com esta operação, parecem também não se importar com essas questões, mostrando que a hecatombe sanitária, a catástrofe social e a escalada autoritária são faces de um mesmo projeto: o neoliberalismo. Nele, governos controlados por detentores de riquezas colossais e interesses empresariais decidem sobre as formas de produção, a configuração da matriz energética e a organização da economia, promovendo escolhas que têm resultado na destruição da natureza e no enriquecimento de uma minoria.

A privatização da Eletrobras deve promover elevação de tarifas, redução da segurança do abastecimento e aumento dos conflitos nas regiões de grandes reservatórios. Ela significa também a perda de uma ferramenta central para enfrentar os obstáculos colocados pela incorporação de fontes renováveis diante do cenário de mudanças climáticas.

Esses obstáculos colocam em primeiro plano a necessidade de defesa da Eletrobras e de substituir o individualismo e a competição pelo fortalecimento dos mecanismos de coordenação e cooperação no sistema elétrico, caso o objetivo seja garantir um setor que funcione voltado ao atendimento dos interesses da maioria da população. A tarefa de superação desses obstáculos se torna mais complexa com a perda de um dos mais importantes instrumentos de políticas públicas para o setor elétrico, a Eletrobras, com todo seu potencial derivado da sua diversidade, da integração dos seus ativos e do conhecimento histórico adquirido a partir reunião da multiplicidade de funções exercidas por ela. É preciso, portanto, não apenas impedir a privatização da Eletrobras, que inabilita a empresa para uma atuação voltada ao beneficiamento sistêmico, mas ainda dotá-la de uma nova conformação que a habilite a ser um instrumento para o enfrentamento dos desafios atuais e futuros. 

Sobre os autores

é mestre em Teoria Econômica pelo IE Unicamp e doutorando em Economia do PPGE-UFF. Também é Conselheiro do Corecon-RJ. As opiniões expressas em seus artigos são de inteira responsabilidade do autor, não refletindo necessariamente as posições do Corecon-RJ.

Sobre o autor

Fernando Machado é mestre em Teoria Econômica pelo IE Unicamp e doutorando em Economia do PPGE-UFF. Também é Conselheiro do Corecon-RJ. As opiniões expressas em seus artigos são de inteira responsabilidade do autor, não refletindo necessariamente as posições do Corecon-RJ.

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