Em setembro de 2015, o presidente Barack Obama se gabou de que “maior prosperidade e maior segurança — é isso que a cooperação estadunidense e chinesa pode proporcionar”. Mas quando o governo Trump emitiu sua primeira estratégia de segurança nacional, apenas dois anos depois, a competição entre grandes potências com a China — não a cooperação — orientou a política externa dos EUA. A estratégia do presidente Joe Biden diferia em tom da de Trump, mas também isolou a China como uma ameaça preeminente à segurança nacional dos EUA. Com o retorno de Trump à Casa Branca, a rivalidade com a China certamente continuará a direcionar o foco da política externa dos EUA. Ela continuará sendo a principal justificativa para um orçamento de defesa maior e um Estado de segurança nacional expansivo no futuro previsível.
O mundo do início dos anos 2000, no qual as relações EUA-China eram vistas com esperança, agora parece difícil de imaginar. O que aconteceu? Como a China passou de parceira econômica a ameaça existencial aos Estados Unidos em menos de uma década?
A resposta não é redutível à política partidária. Embora a facção neoconservadora do Partido Republicano tenha visto a China como uma ameaça potencial desde os dias de Mao Zedong, eles tiveram pouca influência durante os anos Obama, o período em que a política atual dos Estados Unidos em relação à China tem suas origens. Embora a presidência de Trump tenha supervisionado uma desaceleração decisiva nas relações sino-estadunidenses, os líderes do Pentágono estavam promovendo a ideia de “competição entre grandes potências” em 2015. Para alguns funcionários de Obama, a China era o principal desafio militar do futuro já em 2010, um ano antes da secretária de Estado Hillary Clinton anunciar um “pivô para a Ásia”.
Para alguns, os Estados Unidos e a China são simplesmente dois impérios se enfrentando no cenário mundial, uma versão de um conflito que tem acontecido no mundo por milênios. Mas uma atenção ampla ao quadro econômico sugere que algo mais complicado está acontecendo. A rivalidade sino-estadunidense coincidiu com uma crise de acumulação de capital. À medida que os dividendos da globalização neoliberal diminuíram e o crescimento global estagnou desde 2008, a China e os Estados Unidos se voltaram para o nacionalismo econômico e a superioridade militar. Ambas as grandes potências estão explorando as vantagens oferecidas por suas posições favoráveis no sistema mundial para reivindicar uma fatia maior de um bolo econômico em declínio.
Mas essa explicação imperialista carece de um relato de como a política dos EUA em relação à China opera dentro da história maior da política externa estadunidense. Ela negligencia como as elites da segurança nacional responderam aos desenvolvimentos internos na China e no mundo, recorrendo a velhas estruturas que sobreviveram à Guerra Fria.
“A realidade é que a estratégia dos EUA em relação à China é motivada por uma busca intempestiva de primazia — domínio militar e econômico global — em condições materiais que não permitem isso.”
A estratégia dos EUA em relação à China é motivada por uma busca intempestiva de primazia — domínio militar e econômico global — sob condições materiais que não permitem isso. Uma grande estratégia dos EUA baseada na primazia tem três características principais: requer um desequilíbrio extremo de poder no sistema mundial favorecendo os Estados Unidos; vê outras grandes potências como a principal ameaça ao Estado; e insiste em usar a força para conter ou diminuir até mesmo desafios hipotéticos à supremacia dos EUA.
A conduta de Washington em relação à China se encaixa nessa estrutura. As elites dos EUA têm narrado as relações EUA-China de várias maneiras como uma luta ideológica entre democracia e autocracia, um choque de civilizações e uma disputa hegemônica pela “liderança” global. Cada variação da história impõe várias demandas aos Estados Unidos: deve impedir a China de invadir Taiwan — o que os formuladores de políticas acreditam que pode ocorrer já em 2027; impedir que a China faça incursões no Sul Global; impedir que a China obtenha o controle marítimo do Mar da China Meridional; e tornar impossível para a China obter uma vantagem tecnológica sobre os Estados Unidos. A relutância dos Estados Unidos em lidar com um mundo em mudança levou ao confronto, à militarização e ao etnonacionalismo intensificado em ambos os lados do Pacífico.
A improvável ascensão da China
A emergência da China como potência mundial parecia uma possibilidade distante antes do fim da Guerra Fria. Até a década de 1980, a China era um país pobre e agrário. Fomes geradas durante o Grande Salto para Frente e anos de turbulência política violenta durante a Revolução Cultural deixaram o país em uma posição econômica precária. O crescimento do PIB estagnou na década de 1960 e aumentou apenas de forma constante até a morte de Mao em 1976.
A “abertura” da China em 1972 sob o presidente Richard Nixon levou a China a desenvolver laços econômicos com os Estados Unidos. Nixon retomou as relações com a República Popular (RPC) por razões geoestratégicas, lideradas por formuladores de políticas que viam a ascensão da China pelo prisma da Guerra Fria. Fortes laços econômicos com os Estados Unidos afastariam ainda mais a China da órbita soviética — intensificando o cisma sino-soviético que havia começado na década de 1950 — e derrubariam o comunismo. Ao abrir os mercados chineses ao investimento ocidental, os soviéticos teriam que dobrar a autarquia.
A estratégia também dependia da liderança chinesa que abraçava os mercados globais. O sucessor de Mao, Deng Xiaoping, instituiu uma série de reformas capitalistas que expandiram o investimento chinês para a Europa e os Estados Unidos. O esforço da China para evitar a “terapia de choque” levou-a a adotar um modelo de capitalismo planejado pelo Estado. A normalização das relações EUA-China sob o presidente Jimmy Carter, juntamente com as reformas de Deng, solidificou ainda mais o acesso da China ao comércio com os Estados Unidos, Europa e Japão, abrindo caminho para o Estado socialista atingir taxas médias de crescimento anual de 9% ao longo da década de 1980.
Quando a Guerra Fria terminou em 1991, os Estados Unidos se tornaram uma superpotência inigualável. Os formuladores de políticas estadunidenses achavam que a China se esforçaria pela liberalização política e econômica, aninhando-se confortavelmente dentro de um império dos EUA. George H. W. Bush, um embaixador na RPC na década de 1970, acreditava que o comércio com o Ocidente produziria uma China mais democrática. O presidente Bill Clinton também achava que a ascensão da China seria um bem inexorável para o mundo. Clinton tinha uma retórica dura em relação à China na campanha eleitoral de 1992 e era particularmente crítico de seu histórico de direitos humanos. No cargo, no entanto, ele seguiu a linha de seus antecessores e pressionou por um relacionamento conciliatório com a República Popular. Os Estados Unidos renovaram o status de Nação Mais Favorecida para a China e buscaram fortalecer os laços econômicos entre os dois países, o que teve um sucesso magnífico: o comércio dos EUA com a China quando Clinton assumiu o cargo totalizou US$ 33,1 bilhões; em seu último ano no cargo, havia mais que triplicado, para US$ 116,2 bilhões.
George W. Bush viu a China com maior suspeita durante os primeiros meses de sua presidência, mas os ataques terroristas de 11 de setembro descarrilaram os esforços para adotar uma abordagem mais dura em relação aos chineses. Em vez de renovar a Guerra Fria, Bush chamou a RPC e outras nações asiáticas de “parceiros importantes na coalizão global contra o terror”. Os Estados Unidos até se tornaram cúmplices na vigilância, detenção e repressão trabalhista de uigures muçulmanos em Xinjiang, o que descreveu como uma contribuição para a “guerra contra o terror”.
“O militarismo anti-China foi incubado nos círculos de segurança nacional durante os anos Obama, mas não ganhou força até a presidência de Trump.”
No entanto, enquanto a equipe de Bush criticava a manipulação do yuan pela China e observava os avanços militares e tecnológicos chineses com cautela, eles imaginavam um mundo no qual a cooperação diplomática com a RPC manteria a primazia dos EUA. Preocupado com o Iraque, Afeganistão e uma guerra mais ampla contra o terror, o governo Bush não se preocupou muito com a China. Quando o governo Bush saiu da Casa Branca em 2009, o Conselho de Segurança Nacional alertou que “a interdependência inextricável do crescimento da China e da economia global requer uma política de engajamento”.
Mas a estratégia de primazia dos Estados Unidos dependia da manutenção de um desequilíbrio favorável de poder que estava flagrantemente mudando com a ascensão da China. Um reequilíbrio das distribuições globais de poder não teria importância se não fosse o caso de muitos formuladores de políticas — agourentos no Pentágono e em think tanks — presumirem que a China ficaria insatisfeita em acumular poder econômico sem um domínio militar proporcional. Então, enquanto o Estado de segurança nacional permanecia consumido pelo contraterrorismo e pela contrainsurgência, intelectuais focados em geopolítica como Robert Kaplan profetizaram já em 2005 que “a disputa militar estadunidense com a China… definirá o século XXI”.
Essas avaliações foram baseadas em expectativas sem evidências empíricas — elas presumiram que o crescimento econômico estimularia a China a desafiar a primazia militar estadunidense no Leste Asiático, onde o Exército de Libertação Popular (PLA) da China tem uma enorme vantagem geográfica sobre as forças dos EUA. Como a primazia continuou sendo a abordagem dos EUA, a resposta natural ao crescimento do poder chinês foi fazer mais do mesmo: aumentar a quantidade de bases avançadas na região, construir mais navios, modernizar o arsenal nuclear dos EUA e investir em mísseis guiados de precisão, drones e plataformas avançadas como o F-22.
Renovando o New Deal, renovando a Guerra Fria
Ainda assim, a maioria dos formuladores de políticas na China e nos Estados Unidos se viam como parte de uma nova ordem capitalista: os mercados globais e a financeirização da economia mundial seriam um bem líquido para ambos os países. Então veio a crise financeira de 2008.
Enquanto os EUA estavam focados em coordenar linhas de swap de emergência com bancos centrais, a China autorizou um estímulo de US$ 586 bilhões, grande parte indo para a construção de infraestrutura, mercados imobiliários e financiamento de desenvolvimento em todo o Leste Asiático. À medida que os Estados Unidos passavam por uma recessão prolongada, a China consolidou sua posição como o principal motor de crescimento regional, embora com uma economia altamente desequilibrada, crivada de corrupção, muita dívida ruim e muito pouco consumo em relação à produção.
A China também começou a olhar para dentro, tomando medidas para isolar sua economia tanto de futuras bolhas de mercado quanto de tentativas do Ocidente de restringir seu desenvolvimento tecnológico. Nesse contexto, o ceticismo quanto aos motivos maiores da China começou a crescer. O militarismo anti-China foi incubado nos círculos de segurança nacional durante os anos de Obama, mas não ganhou força até a presidência de Trump. Obama precisava da China para ajudar a manter a globalização neoliberal estável, então, mesmo enquanto o Pentágono buscava a supremacia militar na Ásia (e ao redor do mundo), sua abordagem geral estava enraizada na détente EUA-China que datava da década de 1970.
Obama minimizou em vez de agir sobre os avisos dos falcões chineses. Em fevereiro de 2016, a Casa Branca inutilmente ordenou ao Pentágono que parasse de falar sobre “competição”, cautelosa de que naturalizar um choque entre uma potência em ascensão e um hegemon em declínio se tornaria uma profecia autorrealizável.
Então os estadunidenses elegeram Trump em 2016. Seu governo encorajou os falcões chineses e substituiu o imperativo de Obama de preservar a cooperação sino-estadunidense por uma guerra econômica nacionalista contra a China. Think tanks de segurança nacional como o Hudson Institute, que liderou a mudança para a preparação de uma guerra com a China, acharam o governo Trump um consumidor para seus brilhantes briefings de política e jogos de guerra.
Com financiamento de empresas de defesa e da Fundação Hewlett, especialistas em política começaram a imaginar um projeto de renovação estadunidense por meio da rivalidade entre grandes potências.
“Acreditando que os democratas podem lidar com a rivalidade entre grandes potências de maneira ‘inteligente’, o governo Biden expandiu a política de Trump em relação à China em vez de rejeitá-la.”
A estratégia de segurança nacional de Trump argumentava que a China busca “moldar um mundo antitético aos valores e interesses dos EUA” e que “a China busca tirar os Estados Unidos da região do Indo-Pacífico”. A equipe de segurança nacional do então presidente consagrou a “competição entre grandes potências” com a China como o foco predominante da grande estratégia dos EUA porque parecia representar a ameaça mais aguda à primazia estadunidense.
Acreditando que os democratas podem lidar com uma rivalidade entre grandes potências de forma “inteligente”, o governo Biden expandiu a política de Trump sobre a China em vez de rejeitá-la. Biden manteve muitas das tarifas de Trump em vigor enquanto impunha novas, expandiu os controles de exportação de tecnologia dos EUA para a China, reafirmou a força estadunidense no Mar da China Meridional e reafirmou a necessidade da primazia militar. Mas, em contraste com o governo Trump, funcionários como Jake Sullivan — conselheiro de segurança nacional de Biden — acreditavam que a rivalidade com a China poderia sustentar um New Deal do século XXI — um baseado em gastos com infraestrutura, investimento em semicondutores e tecnologia climática para superar a China em seus esforços para mitigar a emissão de gases de efeito estufa. O governo Biden foi inundado pela nostalgia da Guerra Fria, sua equipe acreditava genuinamente que o poder militar dos EUA proporcionava prosperidade em casa e no exterior durante a Guerra Fria e poderia fazê-lo novamente.
Os efeitos da postura anti-China de Biden foram o oposto de seus objetivos pretendidos. Em casa, a ameaça da China não trouxe coesão nacional — ela nos divide, enquanto os políticos inflacionam a ameaça da China para marcar pontos políticos. Foi também a principal desculpa que os políticos usaram para converter projetos sociais de mudança climática e criação de empregos em uma doação corporativa que falha em disciplinar o capital enquanto faz “greenwashing” do nacionalismo econômico.
No exterior, a obsessão de Washington com a China justificou o apoio dos EUA a regimes autoritários. Washington educadamente ignora as deficiências do Partido Bharatiya Janata de extrema direita da Índia enquanto vende bilhões em armas ao país e festeja Narendra Modi com jantares de Estado, mesmo quando ele ordena assassinatos de rivais políticos no Canadá. O mais preocupante é que a rivalidade é a razão para a corrida armamentista e a postura jingoísta sobre o destino de Taiwan. A China sempre impediu a capacidade de Taiwan de ser uma nação “normal” na sociedade internacional, mas durante a maior parte do século XXI, a ameaça de uma guerra pelo território taiwanês era baixa. Até o início da competição entre grandes potências. Agora, a China e os Estados Unidos estão realmente presos em um confronto militar que foi definido em termos de soma zero.
Não precisa ser assim. O século XXI não será governado por nenhuma grande potência. A primazia é irrealista, desnecessária e evitável. E a cooperação entre grandes potências em financiamento do desenvolvimento, alívio da dívida soberana e uma transição verde justa no Sul Global deve se tornar a base não apenas para uma nova détente sino-estadunidense, mas também para uma nova ordem econômica global.
